橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是平衡生態(tài)保護(hù)者與受益者關(guān)系的重要手段，是將外部成本內(nèi)部化的關(guān)鍵抓手，是進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制改革的重大制度安排。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，在健全生態(tài)環(huán)境治理體系中，明確提出要健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》為開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作提供了法治保障。

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償向縱深推進(jìn)

國(guó)家高度重視橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，積極引導(dǎo)推進(jìn)地區(qū)間建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的治理長(zhǎng)效機(jī)制。

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度不斷完善。自2016年以來，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門聯(lián)合制定出臺(tái)了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》等一系列政策文件，明確了長(zhǎng)江、黃河等流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，明確提出要健全橫向補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)良性互動(dòng)。2024年，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》頒布實(shí)施，明確了地區(qū)間橫向補(bǔ)償?shù)倪m用范圍、主要內(nèi)容以及履行規(guī)則。

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償逐步深入。截至目前，長(zhǎng)江、黃河主要支流，赤水河、東江、灤河、酉水、淥水、滁河等24個(gè)流域（河段），23個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）簽訂了跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，有力推動(dòng)了流域上下游之間形成責(zé)任共擔(dān)、區(qū)域共治、效益共享的治理格局。省內(nèi)流域補(bǔ)償深入實(shí)施，山東、浙江、福建、黑龍江、天津等對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部流域開展了橫向補(bǔ)償，甘肅、湖南、貴州、內(nèi)蒙古等對(duì)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)流域開展了橫向補(bǔ)償。國(guó)家積極推動(dòng)調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間建立橫向補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)京津兩市與鄂豫陜3省加強(qiáng)丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作，據(jù)統(tǒng)計(jì)，京津兩市累計(jì)安排協(xié)作資金約40億元，用于南水北調(diào)中線工程水源地地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、改善公共服務(wù)等。在京津冀區(qū)域，密云水庫(kù)、官?gòu)d水庫(kù)、引灤入津等補(bǔ)償工作不斷拓展，實(shí)現(xiàn)了京津水源上游潮河、白河、灤河、永定河流域補(bǔ)償全覆蓋。

環(huán)境空氣質(zhì)量獎(jiǎng)罰以地方探索為主。河南、山東、湖北、湖南、安徽、貴州等省份探索建立環(huán)境空氣質(zhì)量獎(jiǎng)罰機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)全省環(huán)境空氣質(zhì)量持續(xù)改善，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各市深入治理大氣污染的積極性。以河南省為例，根據(jù)《河南省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)河南省城市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）等辦法的通知》要求，依據(jù)省政府與各省轄市和省直管縣（市）政府簽訂的年度環(huán)保責(zé)任目標(biāo)，考核因子為可吸入顆粒物（PM10）、細(xì)顆粒物（PM2.5），城市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償金按季度考核計(jì)算，按年度清算，生態(tài)補(bǔ)償金扣繳、獎(jiǎng)勵(lì)后，統(tǒng)籌用于大氣污染防治工作。其中，2024年8月，各省轄市共支償城市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償金2055.5萬元，得補(bǔ)684萬元。

固廢危廢跨區(qū)域處置補(bǔ)償嘗試實(shí)施。固廢危廢跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度在地方層面探索實(shí)施，重慶市、廣東省廣州市、山東省濟(jì)南市、陜西省西安市、江蘇省蘇州市等地已出臺(tái)跨區(qū)域固廢危廢處置生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。京津冀地區(qū)推進(jìn)危險(xiǎn)廢物“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”定向利用豁免管理，鼓勵(lì)從事利用危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位承接轉(zhuǎn)移到本省的有利用價(jià)值的危險(xiǎn)廢物，并探索建立危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。北京市印發(fā)《北京市危險(xiǎn)廢物處置生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金管理辦法》，明確由危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移區(qū)區(qū)政府向危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施所在地的區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償資金用于危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施所在區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境整治和民生改善。廣東嘗試建立建筑垃圾跨區(qū)域平衡處置與生態(tài)補(bǔ)償制度，《廣東省建筑垃圾管理?xiàng)l例》明確規(guī)定本省建立建筑垃圾跨區(qū)域平衡處置和生態(tài)補(bǔ)償制度。

其他領(lǐng)域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償探索推進(jìn)。北京市陸續(xù)頒布《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展條例》《關(guān)于推動(dòng)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于新時(shí)代高質(zhì)量推動(dòng)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的實(shí)施方案》，創(chuàng)新建立跨區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，平原區(qū)通過直接給予財(cái)政資金每年6億元，同時(shí)通過支持引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地、提升公共服務(wù)能力等多種形式，促進(jìn)協(xié)作共贏發(fā)展。重慶市在全國(guó)首創(chuàng)橫向生態(tài)補(bǔ)償提高森林覆蓋率機(jī)制，印發(fā)《重慶市實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償提高森林覆蓋率工作方案（試行）》，探索以森林覆蓋率為指標(biāo)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增綠空間有限的區(qū)縣向其他區(qū)縣購(gòu)買森林面積指標(biāo)，并支付養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，截至目前，共簽訂橫向生態(tài)補(bǔ)償提高森林覆蓋率協(xié)議10單，成交森林面積指標(biāo)39.62萬畝，成交金額9.9億元。

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償面臨諸多挑戰(zhàn)

權(quán)責(zé)難以界定。橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及中央以及地方事權(quán)，盡管《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》對(duì)于中央及地方權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確，但是具體到流域（河段）、要素領(lǐng)域的事權(quán)責(zé)任怎樣界定清楚，怎樣劃分明確，需要具體問題具體分析，哪些屬于中央事權(quán)，哪些屬于地方事權(quán)，目前還沒有形成統(tǒng)一、量化、明確的權(quán)責(zé)界定標(biāo)準(zhǔn)。

標(biāo)準(zhǔn)難以確定。橫向地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)、功能定位特點(diǎn)等存在差異，地區(qū)間發(fā)展訴求與保護(hù)需求不盡一致。流域、空氣、固廢危廢、其他領(lǐng)域等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，生態(tài)保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算確立方面難以形成共識(shí)。

市場(chǎng)機(jī)制不優(yōu)。橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以地區(qū)間互補(bǔ)為主，中央財(cái)政資金起到引導(dǎo)作用，但是現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以覆蓋上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理成本，更難以彌補(bǔ)上游地區(qū)因?yàn)楸Ｗo(hù)而喪失的發(fā)展權(quán)益與機(jī)會(huì)成本。無論是中央財(cái)政還是地區(qū)間橫向補(bǔ)償，均以資金補(bǔ)償為主，人才培養(yǎng)、園區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)培訓(xùn)等多元化補(bǔ)償方式發(fā)揮作用不充分。

配套措施不足。監(jiān)測(cè)對(duì)于橫向補(bǔ)償?shù)淖饔冒l(fā)揮不足，沒有真正用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指導(dǎo)調(diào)節(jié)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。各部門、各地區(qū)之間尚未建立有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然保護(hù)地體系、綠色金融、自然資源環(huán)境權(quán)益交易等政策間的銜接仍然不足，政策難以形成合力，政策協(xié)同受限。

多措并舉推動(dòng)建立長(zhǎng)效橫向保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

合理界定權(quán)責(zé)。從國(guó)家層面明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋?quán)責(zé)清單，明確在橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作中的中央事權(quán)與地方事權(quán)，中央以引導(dǎo)推動(dòng)為主，地方是橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體。適時(shí)研究建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中央財(cái)政資金退坡機(jī)制。地方間權(quán)責(zé)的劃定以協(xié)商辦法為主，生態(tài)保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)在橫向補(bǔ)償協(xié)議簽訂過程中，明確各自承擔(dān)責(zé)任的比例份額，相應(yīng)地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中予以體現(xiàn)。

科學(xué)確定標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)家層面出臺(tái)針對(duì)典型要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一明確主要環(huán)境資源要素的價(jià)值，確定地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。具體到某個(gè)領(lǐng)域的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，可由橫向地區(qū)間共同組織這一領(lǐng)域要素生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確定補(bǔ)償?shù)暮侠韰^(qū)間范圍，推動(dòng)形成生態(tài)保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)良性互動(dòng)。

深化市場(chǎng)機(jī)制。探索建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金池，資金池由中央財(cái)政、橫向地區(qū)間財(cái)政資金以及市場(chǎng)化、社會(huì)化資本構(gòu)成，共同用于區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。大力發(fā)展綠色金融，拓寬融資渠道，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極謀劃與儲(chǔ)備氣候投融資項(xiàng)目。持續(xù)推進(jìn)排污權(quán)有償使用與交易，優(yōu)化碳匯產(chǎn)品交易機(jī)制，探索建立橫向區(qū)域間CCER互認(rèn)購(gòu)買機(jī)制。鼓勵(lì)采用技術(shù)援助、產(chǎn)業(yè)扶植和人才引進(jìn)等方式，支持生態(tài)保護(hù)地區(qū)培育新質(zhì)生產(chǎn)力。

完善配套措施。研究建立橫向地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償綜合績(jī)效評(píng)估機(jī)制，基于生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)公益，開展橫向補(bǔ)償實(shí)施成效評(píng)估，建立評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制。完善與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)相關(guān)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)調(diào)度和信息共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)跨界重要指標(biāo)的聯(lián)合監(jiān)測(cè)及數(shù)據(jù)分析。